地方政府环保部门主要领导干部自然资源资产离任审计内容研究

发布时间:2019-02-01 08:36:54
来源:广州审计通讯
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作者:汤婉环

一、概述

节约资源和保护环境是我国的基本国策,党的十九大报告提出,建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,必须实行最严格的生态环境保护制度。审计部门紧跟社会民生热点和政府工作重点,全面开展领导干部自然资源资产离任审计,具有重要的现实和时代意义。

本文基于地方政府环保部门的主要职责,研究确定领导干部自然资源资产离任审计的主要内容方式,梳理主要审计重点,为划分地方政府环保部门主要领导应当承担的自然资产资产管理和生态环境保护责任范围提供依据。

二、被审计对象

被审计对象——A市环保部门主要领导干部,其有特殊性在于:一是环保部门通常作为政府生态环境保护工作的牵头和统筹部门,其工作性质具有全局性、宏观性、全面性,对政府辖区的自然资源资产和生态环境状况负有特殊的职责;二是环保部门负有对全辖区范围内的水体、大气、土壤、噪声、固体废物、辐射环境等环境污染防治工作的监督管理职责,其制订和发布的规划、行政规章、管理规定、工作目标对全域的生态环境保护工作具有重大影响;三是环保部门作为环境监测和环境监察的法定部门,其发布的环境质量状况和环境监察执法结果将直接决定全域的生态环境保护目标实现情况和环境违法违纪行为的处理处罚力度;四是环保部门往往作为一个联动中心,负责与水务、农业、林业、国土、城管、交通、公安等职能部门的沟通协调,以及与其他区域政府的沟通与合作,是环境信息和数据的重要集散地。

A市环保部门的主要职责可以分成两部分:一部分是为地方政府决策提供服务和支撑,如起草有关地方性法规、规章草案,编制环境功能区划和环境保护规划,制订年度环境保护目标等;另一部分是执行有关政策,如负责环境污染防治的监督管理,落实污染减排目标,从源头上预防、控制环境污染和环境破坏,开展环境监察、监测、统计工作等。根据上述职责,审计要对领导干部任职期间的重点工作进行梳理和汇总,同时应当结合地区的主体功能定位、自然资源资产禀赋和生态环境状况变化情况,确定审计内容和审计重点。

三、确定审计重点

(一)全面摸查分类识别

对当地的自然资源资产和生态环境状况进行全面摸查,尤其要掌握当地自然资源资产和生态环境的质量状况,将为确定审计重点提供重要的指导方向。同时根据环境要素,分类识别当地各类资源类型、数量、质量状况,按照重要性进行排序,构建审计环境要素的架构图。

(二)分析资源有的放矢

由于地理位置、气候、海拔和自然条件差异会造就不同的生态环境系统,也就衍生了千差万别的区域自然资源资产禀赋。从审计技术运用、审计绩效、审计结果运用等方面考虑,对区域自然资源资产禀赋进行分析,区分优势资源与劣势资源、严格保护资源和集约利用资源、生态环境优势和亟需改善环境问题,划定不同的审计范围和内容,采取不同的审计策略。

(三)紧跟重点指明方向

聚焦被审计单位的重点工作和任务,可为审计指明方向,尤其是需要提炼出被审计单位负有第一责任的生态环境保护目标,搜集相关证据和数据。

(四)层层分解理顺结构

对被审计单位的职责进行层次划分和结构理顺,更有利于把握总体、抓住重点、层层深入。

(五)点面结合防范风险

把环境保护目标分解成各个环节,理清各环节的关联和职责界限,利用有限的人力和时间资源,完成高质量的审计任务。

四、主要审计内容

按照工作职责性质和环境要素,主要可划分为8个方面、6个环境要素,其中环境污染防治和监督管理工作将详见图1。通过对全域进行总体评价、历史趋势分析、溯源分析等,筛选出质量超标、质量呈现下降趋势、未达到环境质量目标要求或主要超标指标发生重大变化的监测点位、监测区域,与污染防治监督管理、环境监察执法等工作结合,筛查出重点区域、重点工作。

图1地方政府环保部门领导干部自然资源资产离任审计主要内容划分图

近年来,生态文明体制改革的逐步推进,涵盖了各级政府自然资源资产开发利用管理和生态环境保护的全盘工作,因此审查环保部门对上级和本级政府生态文明体制改革实施方案相关改革任务落地和实施情况成为了领导干部自然资源资产离任审计的基础和重要一环。需要关注的事项包括:城市环境总体规划、“十二五”和“十三五”环境保护规划、生态严格控制区等相关规划和区划的编制和修编情况,对全区域任务分解情况等。同时,还需要关注环保部门为地方政府决策提供的决策选项和有关建议与上级政府和部门方针政策的相符性,在审查合法合规和相符性基础上,鼓励地区政策制订的创新性试验,将故意违反有关规定和由于先行先试缺乏经验导致的错误缺陷区分开来。

(一)环境污染防治监督管理情况

1.水污染防治情况

环保部门的水污染防治工作情况审计,可以从审查本级政府出台的环保规划、总量减排、水污染防治工作计划、治水行动计划文件中环保部门各项目标任务完成情况作为起点,重点关注重点流域环境功能区划和水质达标情况工作任务目标完成情况;审查关停企业和淘汰落后产能企业任务完成情况,并可以与工商登记、税务部门数据进行核对,检查任务完成的真实性;分析污染源监督性监测、在线自动监测数据,审查重点企业水污染防治工程建设的真实性及污染处理设施建设完成情况和设施运行的稳定性;将集中式饮用水源地污染源及重点整治区域内的企业及风险源,与环境污染物排放情况统计数据进行对照,审查领导任期内重点区域的污染源常规化和信息化管理情况,以及常规化管理与监察执法的联动情况。一般而言,环保部门负责设计制订水环境污染防治工作的总体方案并负责工业污染源防治工作,水务部门则为水环境污染防治工作的主要执行者,因此需要在审计实务中区分环保部门和水务部门的权责范围,针对具体事项分析产生问题的原因,按照权责一致原则进行责任界定,但也不排除部分工作两个部门有所重叠,这就需要按照决策和执行角色分工、问题原因等进行责任轻重排序,实事求是、公平公正地界定双方责任。

2.大气污染防治情况

环保部门主导了辖区的大气污染防治工作,是大气环境的管理者、监督者、执法者,在政府职能部门中对地区大气环境质量状况承担第一责任。环保部门的大气污染防治工作情况审计,可以从审查环保部门在本级政府出台的环保规划、总量减排、大气污染防治工作计划文件中各项目标任务完成情况作为起点,重点关注环境空气质量达标情况、主要污染物浓度下降情况等工作任务目标完成情况;审查重点废气工业源达标整治项目、燃煤发电机组开展“超洁净排放”改造、燃煤和燃重油锅炉淘汰或清洁能源改造项目、国控省控市控重点挥发性有机物排放企业治理等工作任务完成情况,结合污染源监督性监测、在线自动监测数据,关注重点企业污染防治工程建设的真实性及污染处理设施建设情况和设施运行的稳定性;检查区域大气污染物源排放清单、挥发性有机物源排放清单、锅炉监管信息核查等大气污染源的常规化和信息化管理完成情况,以及常规化管理与监察执法的联动情况;审查黄标车限行区划定和提前淘汰黄标车专项工作进展情况,与交通部门的机动车行驶记录进行比对,关注环保部门黄标车淘汰工作的实际效果;通过分析环保部门汽车排气检测结果数据、机动车违法违规处罚数据,审查环保部门核发车辆环保标志和检验合格标志的合法合规性,以及开展汽车尾气检测单位的监督管理制度设计情况。

3.土壤污染防治和重金属污染防治情况

土壤污染防治是我国污染防治工作体系中相对薄弱的一环,但自从2016年《土壤污染防治行动计划》(即“土十条”)印发以来,各地土壤污染防治工作进入快车道。审计人员可以从审查环保部门在环保规划、土壤清洁行动计划、土壤污染治理与修复规划中各项目标任务完成情况作为起点,重点关注农田土壤重金属污染调查、重点地块场地环境调查和风险评估、污染地块治理修复等工作任务目标完成情况。

由于重金属在生物链中具有富集作用且重金属在环境中几乎不可降解的特性,使得重金属污染物的排放对水体、土壤环境的影响和对生物的危害性巨大,是环保部门重点关注的污染物防治工作范畴。可以从审查环保部门在环保规划、重金属污染防治规划文件中的各项重金属防治目标任务完成情况作为起点,结合水环境质量监测数据、土壤环境调查和监测数据、重点污染源环境监测数据,关注重点行业(涉重金属)落后产能淘汰、重点行业企业污染综合治理和技术示范工程建设和运行情况、含重金属危险废物处理处置情况等工作任务目标完成情况,关注重点行业、重点企业、特殊企业的重金属污染风险。

4.固体废物和危险废物处理处置监管情况

环保部门的固体废物处理处置监管情况审计,可以从检查危险废物、严控固体废物(包括城镇污水处理厂污泥)处理处置企业的固体废物转移联单制度执行情况作为起点,可以通过对比电子五联单汇总数据、企业年度申报数据、环境信访和监察执法数据等手段,关注固体废物GIS管理信息系统的覆盖情况,审查固体废物申报登记、危险废物转移计划报批、转移联单电子化、危险废物经营许可等管理制度落实情况,以及环保部门对固体废物处理处置违法行为的环境监察执法到位情况。

5.噪声和辐射环境污染防治

环保部门主要负责噪声污染计划的制订和监督管理,具体实施工作分散在交通、建设、城市管理等部门,故可以以审查环保部门在环保规划中噪声污染防治各项目标任务完成情况作为起点,关注声环境功能区划划定、噪声信访和违法行为处理处置情况。环保部门是民用核技术应用与辐射环境安全监督管理机构,这方面的审计可以以审查环保部门审批核技术应用项目作为审计重点,同时关注开展核辐射环境监测和监察执法情况。

6.环境事件应急处理处置

近年来环境突发污染事件频发,环境风险防御、环境事件应急处理处置也是环保部门的重点工作。环保部门的环境事件应急处理处置情况审计,可以以审查环保部门制订和执行环境空气重污染应急预案,水污染事故处置应急预案等相关制度作为起点,对比全区域发生的环境应急事件和突发环境污染事故台账、环境质量监测数据,关注应急预算制订的合法合规性、应急预算启动程序合理性、应急预案实施效果、污染源处理处置彻底性、环境修复完成情况、企业违法行为处罚情况;审查环保部门建立和维护重点企业环境风险源动态管理台账情况,关注区域内环境风险识别和环境风险源企业的分级分类管理情况。

(二)污染减排目标责任落实情况

污染物排放总量是衡量一个地区环境保护和污染防治工作情况的重要依据,是地方环保责任制考核中的关键约束性指标。环保部门作为总量减排工作的牵头单位,承担制订方案、责任分工、任务落实等职责,因此对其这方面的审计,可以从审查环保部门对重点企业的大气、水污染物排放量核算情况作为起点,检查企业上报、环保部门审核和上报等各个环节的合法合规性和真实性,关注重点企业完成污染物减排任务的真实性;审查环保部门核发排污许可证的合法合规和完整性,以及与环境容量、排放标准限制、产业政策的相符性

(三)生态环境保护工作情况

生态环境保护是一个综合性的工作,因此牵涉面广、职能分工不明晰、管理标准不统一等情况普遍存在。根据环保部门负责指导、协调、监督辖区内生态环境保护的工作职责,审计可以从审查环保部门划定生态控制红线、生态功能保护区、饮用水源地区划、地表水功能区划、自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地名录等生态功能保护区情况作为起点,审查环保部门对饮用水源地保护区、自然保护区等重点生态保护区的监督管理情况;审查环保部门制订农村环境保护行动计划工作方案情况,关注区域畜禽养殖禁养区的划定和清理整顿完成工作;审查环保部门清洁生产审核工作任务完成情况。

(四)环境监测工作情况

可以按环境要素进行分类检查:1.检查环境空气自动监测数据的真实性、收集上传的时效性、数据有效性审核的合法合规性、数据发布的及时性和准确性,关注气象部门联合开展空气质量预报预警研究和发布工作情况。2.检查城市集中式饮用水源地,地表水国考(控)断面、省控断面、市控断面和跨界河流交接断面、自动监测站等地表水水质监测任务完成情况,关注监测地点、监测项目、监测频次与方案的相符性,关注开展和改进水质监测数据信息化建设情况。3.检查污染源监督性监测、污染源自动监控等监测工作任务完成情况,关注重点污染源在线监控系统建设和数据实时联网情况、在线监控数据的数据监控和分析监管机制建立和执行情况、污染源监测结果发布制度制订和执行情况。

(五)环境监察和环境保护行政稽查工作

环保部门的环境监察和环境保护行政稽查工作审计,可以从审查环保部门的环境监察工作任务完成情况作为起点,关注环境违法黑名单管理、环境执法监察工作任务书、挂牌督办制度制订和执行情况,检查网格化监管体系建设进展情况;结合污染源监测数据、环境监察和执法处罚数据等资料,检查环保部门对突出环境问题和重点企业进行挂牌督办制度的执行情况;通过检查对比环境违法案件立案查处有关数据和材料,审查环保部门开展企业日常巡查与随机抽查机制落实情况,关注对全部重点监控企业的环保巡查覆盖面、对超标情况核实和查处,更新执行新环保法配套规定和制订自由裁量权标准、跟进移送的案件或案件线索等方面情况;审查环保部门对环境信访投诉的处理处置情况,可以与信访投诉热线及其他政府信访接待部门的环境信访投诉数据等进行比对,关注环保部门处理环境信访投诉的及时性、完整性、真实性和合法合规性;审查环保部门对中央环保督察、上级环保部门挂牌督办环境问题的整改落实情况。

(六)资金征收管理使用情况

环保部门负责征收和管理的环境保护资金主要是排污费(2018年起改为由税务部门征收环保税),审计可以以环保部门向企业收取的废气、废水、挥发性有机污染物、建筑工地扬尘等排污费收费情况作为起点,将排污费收费与总量减排、环境污染物排放统计、在线监控数据、建设项目名录等数据进行比对,检查环保部门征收排污费的真实性、完整性、准确性;检查环保部门预算中对排污费的预算安排的合法合规性,以及预算执行的实际效益。

(七)其他相关事项

1.污染源准入

生态环境具有对特定污染物的一定容量,在一定区域、一定时间内,环境对环境污染物具有一定的稀释、吸纳及降解能力。环保部门的职责之一就是要确定和把握这个环境容量,控制环境污染物排放总量和生态环境破坏,其中一项重要的制度设计就是以建设项目环境影响评价审批为主的污染源准入审批制度。在这方面执行情况审计,首先可以将环保部门审批的综合性规划和专项规划环境影响评价审批台账、建设项目环境影响评价审批台账,和政府及有关部门编制和公布的重大综合性规划和专项及发改、建设等部门的重点建设项目名录进行比对分析,检查环保部门审批规划和建设项目环境影响评价的合法合规性以及与产业政策、环保政策、环境容量的相符性;检查环保部门对企业污染防治“三同时”制度、重大建设项目竣工环保验收制度执行的监督情况。

2.区域污染联防联控

环境问题经常是区域性的、联动性,具有鲜明的时空特征,因此不同区域之间的合作在治理重大环境问题上具有重要的现实意义。审计可以关注被审计地区环保部门与其余地区建立沟通协调机制、跨地区环境保护工作合作、签订环保合作协议等区域污染联防联控机制建立和落实情况。

3.环保科研、科技推广及宣传教育工作情况

审计可以审查环保部门对新技术新工艺和清洁生产项目、环境保护科学研究、应用技术示范工程项目的资金支持排和项目实施情况,检查环保部门对生态文明建设和环境友好型、资源节约型社会建设的宣传教育工作完成情况。

五、结语

地方政府环保部门主要领导干部的自然资源资产离任审计具有鲜明的特点,其审计范围、审计内容和审计重点与环保部门的职能范围、地区自然资源资产特征密切相关。本论文尝试基于目前地方政府环保部门职能范围,对该领域的审计内容进行梳理和汇总。但随着机构改革及生态环境保护工作重点不断转移,审计内容和重点将随之发生变化,必须在审计实践对上述内容不断地进行丰富和完善。

(作者单位:广州市审计局农业与环境资源审计处)